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La Paz, Baja California Sur, México - Plan de Acción

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Plan de Acción
Prioridades y estrategias para la bsqueda de la sostenibilidad de La Paz
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Como se mencionó en la sección de metodología, es necesario establecer aquellas áreas que posean mayor potencial de contribuir en forma integral a una mayor sostenibilidad, a la vez que sean las de mayor beneficio económico y más significativas para la población. Esto se logra por medio de un ejercicio de priorización de cada área de actuación a partir de tres filtros: (i) el filtro de cambio climático, (ii) el filtro opinión pública y (iii) el filtro económico. Cada filtro permite asignarle una puntuación a cada una de estas áreas (desde el 1 como la prioridad más baja, hasta 5 como la prioridad más alta), dejando al final aquellas en las que es crítico intervenir por que su puntaje compuesto es el más alto.

En La Paz, el filtro de cambio climático se aplicó estudiando la vulnerabilidad de la infraestructura y las condiciones actuales y futuras que la ciudad enfrenta ante los eventos hidrológicos y meteorológicos de alto riesgo (inundación, tormentas, etc.). Se identificaron proyectos cuyo desarrollo incrementará la capacidad de adaptación de la ciudad y se estudió como el crecimiento desordenado podría generar mayores problemas a nivel de vulnerabilidad a eventos hidrológicos y meteorológicos. Esto permitió identificar aquellas áreas que deben ser intervenidas para minimizar las emisiones de gases de efecto invernadero.

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El filtro de opinión pública se aplicó utilizando los resultados de una encuesta ciudadana diseñada para ese efecto. Se practicaron 812 entrevistas durante el mes de agosto de 2012. La encuesta proporcionó información acerca de la percepción ciudadana frente a los diferentes temas analizados bajo la Iniciativa. A través de ella, se pudo conocer la opinión de la población de La Paz acerca de la importancia que tiene cada área en el desarrollo sostenible de la ciudad validando de esta forma también el resultado general del ejercicio.

Durante la aplicación del filtro económico, se evaluó el costo potencial que la ciudad tendría si no se actúa en cada área temática. Como parte de la evaluación se utilizaron estadísticas de generación de empleo por sectores (INEGI, 2009) y de producción (PIB) del municipio de La Paz por sectores (INEGI, 2009). Se analizó el grado de asociación entre las áreas de acción y los distintos sectores de la economía de la ciudad.

Al completar la aplicación de estos tres filtros se validaron los resultados con los especialistas del Banco y los representantes de la ciudad. Tras varias sesiones de discusión se acordó el siguiente conjunto de áreas prioritarias para el plan de acción.

  • Agua
  • Energía
  • Residuos Sólidos
  • Uso del Suelo
  • Vulnerabilidad al Cambio Climático
  • Transporte
  • Finanzas Públicas

En conjunto, se identificaron las estrategias que más contribuirían a mejorar las perspectivas de sostenibilidad de La Paz. A continuación se presentan estas estrategias.

Hacia una ciudad que hace un uso óptimo de sus recursos y es responsable frente a las generaciones futuras en la gestión del medio ambiente y los retos que plantea el cambio climático

Estrategia de Acción

La conservación y cuidado de los aspectos ambientales de La Paz y el fortalecimiento de su capacidad de respuesta a las situaciones de vulnerabilidad.

Manejo Sostenible del Agua Potable y Saneamiento

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Situación Actual
El mayor reto para la sostenibilidad de La Paz es la provisión de agua para sus residentes en condiciones de calidad y cantidad suficiente.

A pesar de que en la actualidad se cuenta con buena cobertura, según lo corroboran los indicadores, la ciudad enfrenta importantes retos respecto a la eficiencia en la prestación de servicio de agua potable, y más importante aún, en la sostenibilidad a mediano y largo plazo del recurso. Esto es particularmente importante debido a las proyecciones de demanda que se han reportado por parte del Organismo Operador Municipal del Sistema de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (OOMSAPAS).

Frente a este escenario, es necesario establecer medidas que permitan fortalecer al Organismo Operador de Agua a fin de que pueda hacer frente a los requerimientos de la población de la Paz y garantizar el servicio a largo plazo.

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Para asegurar la sostenibilidad financiera de la gestión del agua, se requiere de un análisis profundo que permita priorizar y reducir gastos operativos. También se debe renegociar la deuda a fin de poder acceder a los subsidios otorgados por la Federación para la Infraestructura. En el sector comercial especialmente, deben realizarse acciones para contar con un padrón de usuarios actualizado que, junto con la instalación de medidores en las tomas domiciliarias (actualmente la cobertura es menor al 10%) y la restructuración tarifaria, permitan facturar adecuadamente a todos los consumidores de este recurso. Asimismo, se deben instaurar mecanismos para el cobro, así como servicios modernos de atención al cliente. Solo mediante estos mecanismos será posible cubrir los gastos de operación y mantenimiento de la infraestructura actual y futura.

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La sostenibilidad técnica deberá partir de una adecuada planeación que permita al organismo operador, a través de indicadores de gestión, determinar las acciones necesarias para la mejora continua y definir las prioridades de infraestructura física. Esto será factible a través de un completo inventario de activos y un catastro de redes que le permita realizar modelaciones hidráulicas. Solo así podrán definirse mecanismos y acciones para reducir las fugas, recuperar los caudales, eliminar las tomas clandestinas y crear sectores que permitan un mejor manejo del agua. Esto también permitirá reducir tandeos y garantizar la continuidad del servicio.
La necesidad de mayor explotación de agua en la ciudad, obedece principalmente al crecimiento de la población (cuyo promedio anual es de 4%), lo que representa la construcción de nuevos desarrollos turísticos y de vivienda, nuevos centros comerciales, plazas, restaurantes, etc. Por ello, debe utilizarse una adecuada planeación del crecimiento urbano que asegure una mayor compactación y densidad para así maximizar el uso de la infraestructura instalada y minimizar la demanda de infraestructura adicional.

El rápido crecimiento urbano hace necesario contar con volúmenes de agua superiores a los instalados, a través de la apertura de nuevas fuentes de abastecimiento y el mantenimiento de las actuales. Estas últimas tienen un promedio de 35 años de servicio continuo y son susceptibles a fallar, por lo que es necesario realizar inspecciones y dar mantenimiento preventivo y correctivo. Así se incrementarán los volúmenes de extracción y se prolongará el funcionamiento de los equipos actualmente en operación. Sin embargo, la disponibilidad de agua se verá aún mas afectada debido a las dinámicas hidrológicas y meteorológicas asociadas al cambio climático.

Actualmente, la totalidad del agua potable viene del acuífero del Valle de La Paz, el cual está sobre explotado e inevitablemente se agotará, ya que se extrae de él más agua de la que ingresa por concepto de recargas naturales. Adicionalmente, el acuífero del Valle de La Paz es un cuerpo costero, situación que lo hace vulnerable a la contaminación por agua de mar; este fenómeno es conocido como intrusión marina y trae como resultado que el agua de los pozos se vuelva insalubre o salada.

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En el tema de saneamiento, La Paz cuenta con una planta de tratamiento de aguas residuales que está llegando a su límite de capacidad. Es necesario por tanto diseñar un plan de saneamiento para atender la demanda futura e impedir la contaminación del mar por descargas inadecuadas. También es necesario construir infraestructura complementaria que permita la recolección de las aguas residuales en las zonas de expansión de la ciudad y la implementación de un programa agresivo de reúso de agua residual tratada para destinarla a usos compatibles o para la recarga de acuíferos.

Acciones

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La Paz enfrenta sus más complejos retos de sostenibilidad en torno al abastecimiento futuro y manejo del recurso hídrico. El abastecimiento futuro de los niveles requeridos de este importante insumo es vital para el desarrollo de la economía regional de la Ciudad. La agricultura, la industria de servicios turísticos e inclusive nuevas industrias innovadoras como la piscicultura y derivados, requerirán de este importante insumo para su desarrollo. La disponibilidad de fuentes de agua seguras en el futuro es un tema de interés colectivo que trasciende arreglos institucionales y periodos de diferentes Gobiernos.

De igual forma, es conveniente también mejorar la gestión del organismo operador de agua y saneamiento de La Paz. Es necesario tomar una serie de medidas que le permitan por un lado volver más eficiente tanto la gestión administrativa como su operación. Si bien parte de estas medidas están siendo tomadas en cuenta en los planes a mediano y largo plazo del organismo, existen también otros que coadyuvarán a su sostenibilidad a corto, mediano y largo plazo, de manera que el beneficio en el suministro y tratamiento de agua se vea reflejado en el incremento del nivel de vida de los paceños.

Tomando en cuenta estos factores, a continuación se mencionan posibles acciones de mejora para el sector de agua potable y saneamiento en La Paz.

  1. Se recomienda emprender un programa de Mejora Integral de la Gestión (MIG) del organismo operador, el cual tenga como objetivo mejorar su situación financiera, de manera que pueda en primer lugar hacer frente a sus obligaciones de deuda y posteriormente hacer un uso eficiente de los recursos financieros tanto del lado del gasto como del de los ingresos. En este sentido, el gobierno mexicano cuenta con apoyos para organismos operadores que son manejados por la Comisión Nacional de Agua (Conagua) junto con el Fondo Nacional de Infraestructura de México, los cuales están enfocados en incrementar las capacidades financieras, técnicas y operativas de los municipios de México en el tema del agua y saneamiento. Una ventaja adicional de adoptar una medida de este tipo es que permitirá al organismo operador ser beneficiarios de un número importante de programas de subsidios federales a los cuales no tiene en estos momentos acceso debido a su situación financiera.
  2. Por otro lado, desde el punto de vista de mejora a la capacidad de la infraestructura de agua y saneamiento, es importante emprender medidas que permitan mejorar el cobro del servicio y volverlo más eficaz. Para llevar esto a cabo, se propone emprender un programa de sectorización de la red de agua potable, la cual permita contar con un catastro de redes de agua potable y saneamiento. Dicho catastro permitiría llevar a cabo las modelaciones hidráulicas necesarias para mejorar la operación de las redes. La sectorización permitirá también mejorar el sistema de macro y micro medición del municipio, ambos deben cubrir la totalidad tanto de las fuentes de abastecimiento como de las tomas para el usuario final. Con esta información se podrán entonces conocer de manera más específica las pérdidas en la red física y emprender así un programa de detección y reducción de fugas, lo cual a su vez permitirá ampliar la base de ingresos, y redundará en la mejora las finanzas municipales. Conservar parte del agua que en estos momentos se malgasta, y se pierde debido a las fugas es la primera medida para garantizar el abastecimiento futuro de este importante recurso.
  3. Las medidas mencionadas anteriormente mejorarían la operación del servicio actual del municipio, sin embargo, dadas las características de la cuenca hidrológica en la que se encuentra La Paz y a que las fuentes actuales se agotarán en el mediano plazo, es necesario encontrar fuentes alternas de abastecimiento. Una solución que pudiera resultar factible y sustentable en el largo plazo es la instalación de plantas desalinizadoras que permitan utilizar el mar como fuente de abastecimiento. Sin embargo, este tipo de soluciones en una ciudad que carece en este momento de fuentes de energía propias se debe analizar con mucho cuidado dada la implicación que sobre el consumo energético tiene esta tecnología (i.e., desalinización). Existe también la opción de explotar nuevos pozos, sin embargo ello no solucionaría el problema del largo plazo ya que es necesario obtener la concesión de los volúmenes de agua por parte de la Conagua y, debido al crecimiento que se espera de la ciudad en los años por venir, los volúmenes en dichos pozos podrían resultar insuficientes para satisfacer la demanda que se generará en el futuro. Como acción concreta se recomienda emprender cuanto antes un estudio amplio sobre el abastecimiento de agua para la ciudad en el largo plazo. Dicho estudio debe de analizar todas las opciones posibles jerarquizando las mismas en función de sus costos y beneficios y teniendo en cuenta su impacto en el medio ambiente y cambio climático.
  4. Finalmente, se propone también llevar a cabo estudios de factibilidad para la construcción de una nueva planta de tratamiento de agua, la cual permita mejorar el sistema de saneamiento de la ciudad. Este estudio deberá tomar en cuenta el crecimiento esperado de la ciudad para determinar la capacidad de dichas instalaciones, de manera que se incremente la sostenibilidad del saneamiento de La Paz en el mediano y largo plazos.

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Gestión y Uso Eficiente de la Energía

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Situación Actual
El sector de la energía es el motor económico de La Paz y por eso debe considerarse como prioritario en el Plan de Acción. Como se indicó anteriormente, la red eléctrica que sirve a la ciudad se encuentra físicamente aislada, es independiente de la red de transmisión mexicana y está compuesta en su totalidad por sistemas de generación a base de combustibles fósiles que ingresan por la vía marítima. En adición, el carácter y actividades turísticas de La Paz hacen que se dé una alta variación en la demanda, lo cual impone retos adicionales al sistema y hace que su explotación no sea óptima. En consecuencia, La Paz tiene que actuar no solo en satisfacer las tendencias y proyecciones de demanda sino también en identificar nuevas fuentes limpias de generación eléctrica.

En efecto, es necesario buscar fuentes de gene-ración alternativas y limpias debido a que las actuales centrales térmicas que utilizan combustibles o carbón para la generación eléctrica no solamente muestran elevados índices de contaminación sino que también resultan ser poco eficientes y poco económicas, siendo la energía que allí se genera una de las más caras del país. A nivel de demanda, el crecimiento en el período 1998-2009 fue de un 5%, mientras que si se observan los dos sectores de mayor consumo, industrial y residencial, se encontrarán aumentos en el período 1998- 2011 de 7.3% y 4.6% respectivamente. Dado que el sector industrial representa el 45% del total del consumo eléctrico, frente al 37% del residencial al año 2011 (BID 2012), es de esperarse una tasa anual de crecimiento en la ciudad cercana al 6% durante los próximos 10-15 años. Esto plantea un reto adicional en cuanto al crecimiento sostenible y diversificado de la matriz energética del municipio. Es importante notar que la capacidad instalada de generación eléctrica en el municipio no sólo atiende las necesidades locales sino también un gran porcentaje de la demanda del municipio de Los Cabos, por lo que cualquier mejora en la sostenibilidad desde el punto de vista ambiental en la matriz energética se reflejará en otras ciudades de la península.

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Los patrones de demanda en La Paz son preocupantes debido a las variaciones estacionales que trae consigo el turismo. Si se prevé un crecimiento en dicho sector, como es lógico, habrá que solucionar importantes retos para no continuar aumentando o por lo menos balancear la dependencia de combustibles importados con otras fuentes de generación. El tipo y magnitud de desarrollos turísticos que se están planeando actualmente incentivan el crecimiento urbano y atraen más población a la ciudad, lo cual incrementa la tasa neta de crecimiento de la demanda. Este patrón es más adverso si se consideran las grandes diferencias por estacionalidad en cuanto a demandas máximas. En La Paz la demanda en invierno representa 32.9% de la demanda pico en verano, lo cual se debe al uso extremo de sistemas de refrigeración, aire acondicionado y otros consumos relacionados a la temporada alta de turismo (BID 2012 A). Por otra parte, las proyecciones de temperatura, estacionalidad y desertificación para la región sugieren consumos aún mayores por el posible incremento de temperaturas, y por ende, una mayor dependencia de los sistemas de enfriamiento.

No cabe duda de que una mejor respuesta a la generación, distribución y consumo de energía de La Paz es fundamental para su desarrollo sostenible. Aún más, si se considera la íntima relación de la energía con el tema fiscal-tarifario, donde se ofrecen muy pocos incentivos para el ahorro de energía, uso del suelo, cambio climático, competitividad económica, transporte y agua, se esperarían importantes consecuencias negativas en el futuro. Alternativas modernas y limpias, tales como las que ofrecen las energías renovables son necesarias para hacer del sector uno más sostenible, amigable con el medio ambiente y acorde con la imagen de la ciudad frente a sus ciudadanos y visitantes externos.

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Acciones
Las entidades del gobierno de La Paz consumen solamente un 5.3% del consumo eléctrico total de la ciudad (BID 2012 B). Por lo tanto es necesario no solo actuar ‘en casa’, sino emprender acciones orientadas a otros grandes consumidores, especialmente el sector industrial y las actividades residenciales, para tener un impacto apreciable en la sostenibilidad energética.

Ya existen hoy programas de eficiencia energética como el remplazo de bombillas convencionales por luminarias mas eficientes (LED), el cambio de equipos de bombeo obsoletos por otros mas eficientes. Adicionalmente el enfoque debería estar en proyectos de energía renovable a escala mediana para autoconsumo del municipio, aprovechando el gran potencial de energía solar de la Península que es uno de los mejores del mundo. Para los sectores comercial y residencial, se deberá apoyar la implementación de programas federales ya existentes en eficiencia energética y energía solar a pequeña escala.

BID 2012 A, Memoria Misión de Identificación, Febrero 6 al 10, 2012. Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles, La Paz, BCS, México.
BID 2012 B, Informe de consultoría energética para el BID. Definición de una línea base del consumo energético. La Paz, BCS, México. Dr. David Morillón Gálvez.

En virtud de este análisis, a continuación de des-criben las posibles acciones de mejora que La Paz puede emprender en el tema energético:

  1. En primer lugar se recomienda emprender un programa de mejora de la institucionalidad del municipio en el tema energético mediante las siguientes acciones: (a) la formación de un comité energético en la municipalidad, integrado por actores de los sectores más relevantes (industrial, turismo, CFE y otros); (b) la capacitación interna en la estructuración de alianzas público privadas (APP) para proyectos de energía y la promoción de los mismos; y (c) la implementación de un sistema de gestión energética y monitoreo a nivel municipal.
  2. Aprovechar el conocimiento sobre el desarrollo energético de la región mediante estas dos acciones: (a) la implementación de un programa de cooperación con entes externos como universidades y centros de investigación activos en el tema de energía para la capacitación del personal municipal, y (b) la implementación de programas de innovación y eventos de diseminación tecnológica en la ciudad, fomentando grupos de investigación tipo “clúster tecnológico”.
  3. Es recomendable promover el aprovechamiento al máximo de programas estatales y federales en eficiencia energética de instituciones tales como FIDE, CONUEE (por ejemplo PROCALSOL de calentadores solares de agua), y el programa ‘hipoteca verde’ de INFONAVIT o CONAVI (construcción de vivienda social). La municipalidad puede instalar proyectos demostrativos en sus propias instalaciones para dar ejemplo a la ciudadanía en general.
  4. Finalmente, fomentar el diseño e implementación de proyectos de energía renovable y eficiencia energética para responder al consumo energético del Municipio. Específicamente se actuará en tres frentes: (a) estudios de factibilidad y diseño de una planta solar fotovoltaica que según estimaciones preliminares podría estar en el rango de los 2-5MW y/o el aprovechamiento del biogás generado en la planta de tratamiento de aguas residuales para generación eléctrica, (b) continuación del programa de instalación de luminarias eficientes para el sistema de alumbrado público, y (c) fomento de sistemas de generación distribuida, por ejemplo solar fotovoltaica, aprovechando los incentivos para conexión y medición neta (net metering) y la excelente regulación existente en México sobre el tema. Este último punto se podría reforzar a través de una agencia especializada (comité energético del Municipio) que se encargue de la diseminación de la información en el sector residencial y comercial y establecimiento de una ventanilla única para trámite de solicitudes de conexión en coordinación con la CFE.

 

Gestión sustentable de los residuos sólidos

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Situación Actual
La brecha entre la demanda y el suministro de servicios públicos se ha incrementado notablemente y representa hoy en día uno de los mayores retos para la calidad de vida en La Paz. La existencia de servicios públicos efectivos y eficientes es esencial para construir y sostener la economía local, la salud pública, y el bienestar social.

Un elemento esencial es el manejo integral de los residuos sólidos. Por ley, este es administrado a nivel municipal. En la ciudad de La Paz, al igual que en el resto del estado, la cantidad de residuos sólidos se ha incrementado. En la década de los 50 se generaban 370 gramos de basura al día por habitante, mientras que para 2006 aumentó a 1.7 kilogramos por habitante (SEMARNAT). De esta cantidad sólo el 32% se recolecta, dispone y recicla de manera segura, mientras que el resto va a parar a botaderos a cielo abierto, causando daños irreparables y costosos al medio ambiente y a la salud pública. Algunos de los impactos negativos de esta situación son la contaminación de mantos acuíferos, cambios drásticos en la vegetación y en la fauna silvestre, alteraciones irreversibles en la disponibilidad y características del suelo destinado a actividades agrícolas y contaminación del aire y del suelo. La disposición final adecuada de residuos sólidos así como su tratamiento necesita acciones urgentes.


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Si bien el servicio de recolección cubre la totalidad de la ciudad (incluyendo recolección en casas habitación y de tipo comercial) y se da con una frecuencia adecuada (2 o 3 veces por semana), la disposición final se hace en un vertedero controlado que no cuenta con una protección adecuada del suelo, ni con un manejo adecuado de lixiviados o de captura y quema de gases. No contar con un manejo adecuado de lixiviados o una adecuada impermeabilización del suelo genera la contaminación del acuífero La Paz, que es la única fuente de agua potable de la ciudad. Por su parte, el inadecuado tratamiento de los gases generados por el relleno contribuye negativamente al cambio climático, pues muchos de ellos contribuyen al efecto invernadero. Actualmente, se estima que la emisión total de estos gases a la atmósfera por concepto de residuos sólidos alcanza a ser el 6% de lo emitido en el municipio. De continuar esta condición, las emisiones de GEI se multiplicarán con el crecimiento urbano y poblacional esperado.

No menos importante es carecer de un plan de manejo integral de residuos sólidos que racionalice la recolección, transferencia, reciclaje, compostaje y producción de energía, lo cual disminuye el tiempo de vida útil del relleno y exacerba los problemas en los botaderos. En consecuencia, el paisaje urbano se ve gravemente afectado (lunares urbanos), fenómeno al cual el turismo es muy sensible. Por consiguiente, no actuar en este tema amenaza seriamente una de las principales actividades económicas de la ciudad.

Acciones
El manejo eficiente de los residuos sólidos es uno de los retos más importantes que enfrenta La Paz. Si bien la provisión de este servicio en la ciudad tiene puntos favorables desde el punto de vista de la recolección y el barrido, es importante también mejorar las otras áreas del ciclo de manejo de residuos sólidos de manera que el municipio cumpla con la normatividad federal mexicana, en específico la NOM-83. Se proponen cambios tanto en la parte de estaciones de transferencia, como en la de separación y reciclaje, así como también se contempla la instalación de un relleno sanitario eficiente y sustentable que evite por una parte la contaminación de los mantos acuíferos y por la otra la contaminación del aire y del suelo.

En México se han tenido muy buenos resultados mediante la participación del sector privado en el manejo y disposición de residuos sólidos. Existen actualmente ejemplos de municipalidades en el país que han logrado mejorar su eficiencia en este sentido de manera significativa. Por otro lado, existen también ejemplos en donde el sector es controlado en su totalidad por la municipalidad con niveles aceptables de operación. También se puede utilizar una tercera opción, la cual consiste en concesionar a un privado una o más etapas del ciclo de manejo de residuos y que el municipio administre el resto. Cualquiera de estos tres esquemas podría ser adoptado por la ciudad de La Paz, sin embargo, se recomienda hacer un análisis profundo para definir cuál de los tres convendría más a la ciudad para mejorar este sector.

A continuación se enlistan una serie de acciones propuestas en el tema de residuos sólidos, las cuales permitirían mejorar su sostenibilidad en el mediano y largo plazo.

  1. Se proponen actualizar los estudios de factibilidad que el municipio ha realizado para la adaptación del relleno sanitario, de forma que éste cumpla con la normatividad mexicana. Asimismo, sería conveniente que en dicha actualización se tome en cuenta la conveniencia de acceder a recursos del gobierno federal mexicano a través del Programa de Residuos Sólidos del Fondo Nacional de Infraestructura, que le permitan al municipio minimizar los costos de modernización de su relleno.
  2. Tomando en cuenta la experiencia que el gobierno municipal ha tenido implementando programas de separación de residuos orgánicos en ciertas secciones de la ciudad, sería conveniente incrementar el alcance del mismo e implementarlo en todos los domicilios de La Paz. La separación permitirá un manejo más eficiente de las operaciones relacionadas a la recolección de los residuos, mejorando así la calidad del servicio. Asimismo, se propone evaluar la conveniencia de instalar una planta de separación, de manera que se pueda utilizar el material reciclable y generar ingresos adicionales con su venta.
  3. Por último, dada la creciente demanda de energía en la ciudad, se propone al gobierno municipal llevar a cabo un estudio en el cual se evalúe la conveniencia de instalar una planta de generación de energía eléctrica a partir del gas proveniente del relleno sanitario.

 

Disminución de la Vulnerabilidad ante Desastres Naturales

Situación Actual
La vulnerabilidad a los desastres naturales se refiere al riesgo al que está expuesta la ciudad en caso de verse afectada por fenómenos naturales como inundaciones, períodos prolongados de sequía, deslizamientos, movimientos telúricos, u otros fenómenos similares. Cualquiera que sea el fenómeno y el grado del mismo (mitigable, no mitigable, bajo, medio, alto o severo) el no actuar frente a las distintas vulnerabilidades pone en inmediato riesgo el aparato productivo de la ciudad, su bienestar social, su infraestructura; ello puede generar niveles de daño irreparables, con enormes consecuencias sociales, políticas y económicas. Adicionalmente, se puede observar que el cambio climático ha comenzado a derivar en una mayor ocurrencia de los mencionados fenómenos naturales y una permanencia más prolongada de los mismos.

En La Paz, los fenómenos hidrológicos y meteorológicos son los de mayor frecuencia. Si bien su origen es natural, la vulnerabilidad de la ciudad o su propensión a ser afectada puede incrementarse o atenuarse debido a las acciones y los patrones de ocupación espacial, ya que existe una interacción estrecha entre estos factores. Las depresiones tropicales, tormentas o huracanes, suelen provocar inundaciones que son probablemente el desastre natural más frecuente en la ciudad. Desde el 2006, la ciudad cuenta con un Atlas de Peligros Naturales, el cual proporciona información sobre las zonas de mayor vulnerabilidad a los desastres naturales. Este documento se actualizó en el 2012 y considera los nuevos patrones de crecimiento que la ciudad ha experimentado, exponiendo más y nuevas zonas a riesgos y desastres naturales.


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Conforme al Atlas, las zonas más vulnerables a inundaciones son las que se encuentran en el frente costero a una altura sobre el nivel del mar menor a 50 centímetros; aquellas que están entre 50 cm y 1 m tienen un riesgo moderado; y para aquellas que se ubican por encima de 1 m de altura el riesgo es bajo. Adicionalmente, las zonas en el curso o aledañas a los arroyos que bajan de las partes altas de la ciudad y las cuales representan un peligro latente durante la tormentas. Las inundaciones han empeorado no solo por la frecuencia o intensidad de los eventos, sino también debido a la pavimentación de la ciudad que ha impermeabilizado los suelos, lo que impide la recarga de acuíferos, propicia el estancamiento del agua y acelera el tiempo de escurrimiento. En las cercanías de la ciudad de La Paz, los arroyos de El Cajoncito, Los Tamales y el Novillo, así como sus tributarios El Piojillo y El Vaquero son áreas de riesgo donde se forman caudales de agua que afectan tanto la circulación vehicular como los asentamientos humanos.

La inestabilidad del suelo húmedo puede ocasionar derrumbes y deslizamientos de tierra. Si bien no son muy frecuentes, estos derrumbes aunados a las actividades propias de la ciudad como los cambios de cobertura del suelo, el crecimiento de los asentamientos humanos irregulares (ubicados generalmente en laderas y a un costado de arroyos) y la presencia de infraestructura subterránea de servicios de saneamiento (drenajes y fosas sépticas), incrementan la vulnerabilidad de la ciudad. Por ello la planificación territorial debe tomar en cuenta todos estos factores para minimizar al máximo la ocurrencia de desastres en el futuro.

Debido a la presencia de arroyos, los derrumbes en La Paz tienen la característica de esparcir tierra, rocas y árboles de las zonas más altas de la ciudad a las zonas más bajas, lo que causa que se bloqueen las pocas salidas de agua que existen en las zonas bajas.


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Ante el panorama, es importante que la ciudad desarrolle acciones de prevención y mitigación de los desastres naturales, así como que se consideren las zonas de alta marginalidad con la mayor urgencia. Una serie de programas de concientización y preparación y manejo de riesgos debe ser promovida en las comunidades mas afectadas. El presente plan de acción prioriza actividades en torno a la actualización del Atlas de Riesgos del Municipio, la regularización de los asentamientos humanos y la construcción de obras de protección que aseguren el bienestar de las familias establecidas en zonas cercanas a los arroyos, y prioriza la captación de agua a través de dichas obras.

Acciones
Es importante que la ciudad desarrolle acciones de prevención y mitigación de los desastres naturales, así como que se consideren las zonas de alta marginalidad con la mayor urgencia. Una serie de programas de concientización y preparación y manejo de riesgos debe ser promovida en las comunidades mas afectadas. El presente plan de acción prioriza actividades en torno a la actualización del Atlas de Riesgos del Municipio, la regularización de los asentamientos humanos, la construcción de obras de protección que aseguren el bienestar de las familias establecidas en zonas cercanas a los arroyos y la institucionalización y gestión de riegos a nivel del gobierno de la ciudad.

Las acciones y actividades sugeridas como prioritarias son:

  1. En primer lugar se recomienda el diseño y desarrollo de un sistema de alerta temprana de riesgos. El plan deberá desarrollarse en estrecha cooperación entre las agencias que operaran el sistema, la administración de la ciudad y la población vulnerable. El plan deberá incluir como mínimo tres componentes: (a) detección y pronóstico de eventos inminentes (b) difusión de información de alerta, información de posible impacto y recomendaciones; y (c) protocolos de respuesta por parte de la población en riesgo y las autoridades locales. Se recomienda que los procedimientos de alerta temprana estén integrados a una estructura institucional y legislativa local que permitan una respuesta adecuada por parte de las autoridades, así como la complementariedad con servicios profesionales, actividades de formación y creación de capacidad y la asignación estratégica de los recursos.
  2. El malecón y el frente litoral de La Paz representa un símbolo cultural y es uno de sus atractivos y bienes de capital más relevantes. Por ello, se recomienda desarrollar un estudio de adaptación al incremento del nivel del mar que se prevé afecte la ciudad y su crecimiento de manera importante. Este estudio deberá considerar diferentes opciones de (a) retiro de actividades e infraestructura, (b) re-configuración de los sistemas urbanos litorales y usos del suelo y (c) transitoriedad de actividades y usos temporales permitidos. Así mismo, el plan deberá indicar el costo de cada estrategia y priorizarla en conjunto con la sociedad paceña utilizando un sistema de sondeo de opinión abierto y participativo.
  3. Desarrollar un plan de obras prioritarias para la protección de las inundaciones de los arroyos. En él se deberá incluir el desarrollo de un proyecto ejecutivo y la factibilidad financiera de obras de protección para los arroyos que generan mayor afectación a la ciudad. Se recomienda que el plan incluya los programas federales y asistencia financiera y técnica.

Hacia una ciudad más ordenada y natural con una gestión adecuada del espacio público y la movilidad

Estrategia de Acción

Un manejo sostenible del crecimiento urbano que permita una movilidad eficiente y amable con sus habitantes.

Regeneración y ordenamiento del suelo urbano

Situación Actual
La adecuada asignación y delimitación de usos del suelo es vital para la sostenibilidad territorial de regiones y ciudades, ya que es el mecanismo por medio del cual la sociedad en su conjunto, a través de sus instituciones y procesos democráticos, decide qué actividades pueden llevarse a cabo en cada zona de la ciudad, tomando en consideración la vocación, capacidad y limitaciones naturales del suelo donde habrán de ocurrir.

En La Paz, como en otras ciudades, el reto es lograr un balance entre el crecimiento acelerado de la población que demanda nuevos bienes y servicios, y la tierra disponible para soportar dicho crecimiento. Desafortunadamente, La Paz ya comienza a pasar de ser una ciudad compacta a una dispersa, lo que se debe principalmente a la construcción de nuevos desarrollos comerciales y habitacionales alejados del núcleo urbano actual.

Esto incide críticamente en varios aspectos que comprometen la sostenibilidad de la ciudad y que son aquellos que analiza la metodología de la ICES: en efecto, al dispersarse, la ciudad comenzará a presentar problemas en el suministro y la eficiencia de los servicios de agua, energía y alumbrado; también se harán más costosos y menos efectivos otros sistemas estratégicos tales como el de residuos sólidos, y el de logística y transporte de bienes, servicios y personas; la congestión incrementará y, con ella, las emisiones de gases de efecto invernadero; la ciudad también verá incrementada geométricamente la vulnerabilidad, reduciéndose proporcionalmente la capacidad de su sociedad para mitigar y/o adaptarse e los fenómenos que la hacen vulnerable; y, lo que es más delicado, se incrementarán las fracturas y desequilibrios socio-espaciales, reduciendo así el potencial productivo y creativo del capital humano.

Por esto, la actual ocupación de áreas propensas a inundaciones y erosión de suelo por desarrollos de vivienda, incluso en áreas destinadas antes a la agricultura, hacen urgente no solo la regulación, sino la regeneración del suelo de la ciudad que ya está servido de infraestructura y que en muchos casos está en desuso. Además es importante tomar en cuenta que la ciudad cuenta con escasos instrumentos de planificación y ordenamiento del uso de suelo.


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Acciones
La Paz ha sido históricamente una ciudad de huella urbana compacta lo que le ha permitido un eficiente suministro de servicios municipales además de proveer a sus habitantes de una calidad de vida atractiva respecto al resto del estado. Sin embargo, los patrones espaciales emergentes de crecimiento y la organización de los usos del suelo de desarrollos recientes, esta demostrando un cambio en la administración de dicho recurso.

Debido al número de factores que se determinan por la organización del uso del suelo, y a la velocidad de los cambios urbanos recientes, se recomienda que en esta primera etapa del plan de acción se inicien los estudios y proyectos que actualicen un marco normativo municipal en materia de ordenamiento ecológico y del uso del suelo urbano. Ello generará las condiciones necesarias para desarrollar proyectos de actualización de uso de suelo en las colonias de la ciudad, y mejorará tanto la imagen de los corredores urbanos prioritarios, como el aspecto arquitectónico de la zona centro y la imagen urbana del municipio; además, permitirá modernizar los servicios que la Dirección de Desarrollo Urbano y Ecología ofrece, para hacer más eficientes los procedimientos y mejorar los tiempos de respuesta a los usuarios. Adicionalmente, un marco normativo municipal actualizado considerará no solo factores ecológicos sino también estrategias urbanas, en cuanto a la minimización de riesgos relacionados con eventos hidrológicos y meteorológicos derivados del cambio climático. Esto permitirá minimizar la vulnerabilidad de la ciudad a dichos eventos.

A continuación se describen las posibles acciones prioritarias de mejora en materia de uso del suelo:
Primeramente se recomienda emprender el desarrollo de un proceso de Planeación de Manejo de Crecimiento Urbano. El mismo se deberá incubar en un proceso abierto y en consulta con la sociedad civil a fin de capturar las necesidades y las potencialidades de las distintas comunidades que conforman la ciudad y de generar una visión conjunta. El Plan de Manejo de Crecimiento de La Paz deberá considerar las demandas de ordenamiento asociados con la protección de los espacios naturales, la dotación de vivienda segura y de bajo costo, la prestación de servicios públicos, la conservación de edificios y lugares de valor histórico-cultural y la designación de sitios para el ejercicio de actividades recreativas accesibles a todos. El plan deberá indicar los límites racionales de cada unidad urbana de la ciudad y proveer lineamientos para áreas claves de la ciudad que puedan absorber el crecimiento proyectado.

Elaborar y/o actualizar el marco normativo municipal en materia de ordenamiento ecológico y regeneración del uso del suelo urbano. El mismo incluirá el desarrollo de una serie de planes parciales en áreas de crecimiento críticas para la ciudad. Cada uno de dichos planes deberá seguir los lineamientos del Plan de Manejo de Crecimiento Urbano y buscar una coherencia con la vocación de uso de suelo de cada zona. Así mismo, cada plan parcial deberá estudiar las condiciones de inundación propias de cada zona y establecer las restricciones de uso para cada caso. Se recomienda que el componente de regeneración de uso de suelo considere la densificación de la ciudad a fin de mantener la huella urbana y estudiar las estrategias de regeneración urbana en las vialidades primarias de la Ciudad.

Desarrollar un programa de formación y fortalecimiento de las capacidades locales de planificación internas del municipio que permitan el desarrollo, implementación y seguimiento de los lineamientos del Plan de Manejo del Crecimiento Urbano y los distintos planes parciales y ecológicos.

Desarrollo de un estudio de corredores urbanos y sistemas de espacios abiertos para la Ciudad. Se recomienda que en este estudio se considere la instalación de una red de infraestructura verde para La Paz, la cual integre estrategias de detección de aguas de lluvia en periodos de tormentas, secuestro de Gases de Efecto Tipo Invernadero (GEI) y la construcción de espacios abiertos urbanos con ciclovías y corredores para peatones entre otros.

Un Transporte Sostenible

Situación Actual
El crecimiento económico de las ciudades depende de las oportunidades que estén disponibles a sus habitantes. El transporte urbano es un eslabón que une o impide el acercamiento entre las personas y las oportunidades. Por lo tanto en aras de favorecer la consolidación de un círculo económico virtuoso en la ciudad, un sistema de transporte colectivo eficiente se hace indispensable.

En el caso de La Paz, el transporte es uno de los temas identificados como prioritarios. En efecto, 50% de los indicadores que miden el desempeño en este tema resultaron ‘rojos’ tras el proceso de comparación con los puntos de referencia teóricos o benchmarks. De este grupo, los que sobresalen son los que miden la existencia y calidad de políticas y prácticas para la gestión adecuada de la demanda, la accidentalidad y la distribución de modos de transporte (peatonal y bicicleta). Asimismo, no fue posible encontrar información para 28% de los indicadores por ausencia de datos. Estos, se refieren el uso y recurrencia del transporte público. Por sí mismo, el hecho de que 50% de los indicadores fueran evaluados como rojo, colocan a este sector como prioritario.

Otras razones también hacen prioritario el tema de transporte: como se ha mencionado, La Paz depende en su totalidad de la importación de combustibles. En este sentido, es preocupante la relación de número de vehículos per cápita (que es de 1.25), la cual representa una de las más altas de México. El 40% del parque vehicular del estado se encuentra registrado en la ciudad La Paz, alcanzando en 2010 un total de 492 316 vehículos en 2010 (INEGI, 2011). La tasa de crecimiento del parque vehicular registrada entre 1995 y 2010 fue de un 7% (INEGI, 2011) anual, lo que también posiciona a La Paz muy por encima de la tasas de crecimiento Nacional y Estatal de 3% y 5% respectivamente (BID 2012).

Además de lo anterior, la ciudad reporta niveles muy bajos de utilización del transporte público. A fin de entender mejor esta situación, el ayuntamiento de La Paz realizó en Junio de 2012 una encuesta rápida que determinó la distribución modal de transporte para los pobladores. La encuesta concluyó que únicamente el 37% de los habitantes utiliza el transporte público, en su mayoría estudiantes, y que menos del 1% utiliza la bicicleta o camina como medio de transporte, lo cual se debe, entre otras razones, a las condiciones climáticas de la ciudad. En adición, el sistema de transporte colectivo actual no cumple los requerimientos mínimos de un servicio eficiente que ofrezca tiempos de viaje, cobertura, tiempos de espera y tarifa adecuados para que la ciudad pueda aspirar a un cambio en la distribución modal que cause en el mediano y largo plazo la deseable reducción del uso del automóvil particular. Finalmente, la proyección tanto del crecimiento urbano como los cambios en el uso del suelo, harán más complicado para La Paz lograr un buen desempeño en varios de los indicadores de transporte. La tasa de crecimiento poblacional del 3% anual en promedio presionará hacia una mayor demanda de transporte, que no podrá ser satisfecha con la distribución modal actual basada en el automóvil particular (BID 2012).

Estos fenómenos, junto con el crecimiento poblacional y los patrones de dispersión ya descritos que vivirá La Paz, solo contribuirán a incrementar la demanda de combustible y la congestión, que a su vez generarán más ruido y accidentes viales. También se incrementará la inequidad urbana, debido a que los grupos de menores recursos tendrán que desplazarse mayores distancias y por más tiempo, viendo disminuidas sus posibilidades de trabajo, educación y recreación. Al igual que en otros sectores, el bajo uso de transporte público y creciente uso de transporte privado incrementarán las emisiones de gases de efecto invernadero, alejando la ciudad de un futuro más sostenible.


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Acciones
Considerando la situación descrita, se proponen implementar en La Paz las siguientes acciones:

  1. La elaboración de un Plan Maestro de Transporte, el cual abordará la movilidad a la luz de la problemática integral del desarrollo urbano de La Paz. A partir del concepto de ciudad multi-uso, compacta y bien distribuida en lo social y espacial, es posible diseñar un sistema integrado de transporte y una infraestructura vial que contribuya al desarrollo económico de la ciudad sin comprometer la inclusión social, la protección de la frontera agrícola, la vulnerabilidad y la capacidad de adaptarse al cambio climático.
  2. La interacción uso del suelo y transporte le otorgan complejidad a la solución de desarrollo urbano y la red de transporte óptimos para la ciudad. La manera correcta de abordar esta complejidad es mediante la elaboración de un estudio de movilidad amplio estratégico basado en el uso de modelos de redes alimentado por datos de la demanda, uso de suelo y oferta de transporte que permiten simular la situación actual y cortes temporales futuros que se contrastan con los supuestos de crecimiento económico y ajustar para orientar el desarrollo en la dirección deseada.
  3. La prevalencia de accidentes debido al consumo de alcohol es alta en la ciudad de La Paz. Por esto, se propone implementar un programa agresivo de seguridad vial por medio de campañas de comunicación social, formación de conductores y civismo. De la misma forma, es necesario reforzar las labores de control y fiscalización, iniciativa que ha sido utilizada con éxito en otras urbes Mexicanas.
  4. El Plan Maestro de Trasporte que emprenda La Paz se orientará también a mejorar la calidad, cobertura y disponibilidad del transporte público como mecanismo para revertir el aumento excesivo de la tasa de motorización que se observa en la ciudad y aumentar el acceso a oportunidades de parte de la población que depende de este medio para sus actividades económicas.

Hacia una ciudad con una gestión responsable y equilibrada de sus recursos

Estrategia de acción

Generación de inversión pública y servicios de calidad, a través del ejercicio transparen¬te de los recursos.

Mejoramiento de las finanzas y la gestión municipal

Situación Actual
La Paz requiere fortalecer sus finanzas públicas para garantizar su sostenibilidad fiscal en el largo plazo, lo que hace necesario emprender acciones en materia de ingresos, gastos y administración de la deuda.

Gasto. El Municipio de la Paz posee un presupuesto de poco más de 900 millones de pesos por año. La nómina representa 60.5% del gasto total, los servicios generales 10.9%, y los materiales y suministros 7.9%. Estos tres conceptos, que integran el gasto corriente del Municipio, representan casi el 80% del gasto total. Al rubro de inversiones se destina el 10.4% del gasto total (incluyendo obras y adquisición de inmuebles); 7.3% es destinado al servicio de la deuda; y 2.9% corresponde a transferencias.

La Paz necesita avanzar hacia una administración más eficiente de sus recursos humanos, aprovechan do la experiencia e impulsando la mejora del perfil de su personal, con una distribución de sus recursos acorde a las necesidades de cada dependencia.

También se identificó la ausencia de manuales de procedimientos para el área de egresos. La ciudad está adaptándose lentamente al nuevo sistema de contabilidad establecido por el gobierno estatal. El municipio cuenta con cuenta con 85 vehículos para todas las áreas y operaciones, la mayoría de ellos en edad en promedio avanzada, si no obsoletos. Las adquisiciones representan compras caras por la falta de liquidez, ya que los proveedores incluyen el costo financiero. Están usando cadenas productivas con los principales proveedores.

Con relación al rubro de inversiones es de notar que las mismas se planean de forma coyuntural, ya que el municipio no cuenta con un banco de proyectos sustentado en los estudios técnicos y financieros que justifiquen las inversiones que el municipio debería realizar en el corto, mediano y largo plazo. Sobra decir, en La Paz no hay un sistema de presupuesto ni de gerencia por resultados.

Ingresos. En el tema de ingresos, La Paz goza de que una elevada proporción de los mismos proviene de fuentes propias, lo cual es una de sus principales fortalezas. Sin embargo, dicha proporción ha experimentado una disminución en los últimos años. Esto se relaciona con el hecho de que las tasas impositivas aplicadas en de La Paz son de las más bajas del país; en el impuesto predial no existe una actualización del padrón de contribuyentes y de la base gravable; en materia de derechos, no se ha realizado el cálculo del monto de los cobros versus costo de los servicios proporcionados, con el fin de contar con un parámetro para ajustarlos; y con relación al Registro Público de la Propiedad, uno de los problemas de las oficinas es la cantidad de papel que se utiliza. Todos los expedientes son en papel. Por ejemplo, en el acto de compraventa y acto de hipoteca, se reciben tres tantos de cada expediente. Por el gran tamaño del archivo hay un enorme problema de espacio. Se requiere la firma electrónica.


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Acciones
Dada la problemática resumida en los puntos anteriores, La Paz necesita fortalecer sus finanzas para no deteriorar su capacidad para proveer los servicios públicos básicos. Por esto, se sugiere que La Paz implemente las siguientes acciones en materia de ingresos y gastos:

Materia de Ingresos:

  1. Impuestos. Estudiar el establecimiento del impuesto sobre fraccionamientos, condominios y re-loteo de predios por parte de personas físicas y morales.
  2. Descentralización del impuesto sobre hospedaje. Gestionar con el Gobierno del Estado de Baja California Sur la descentralización del cobro del impuesto sobre hospedaje a las personas físicas y morales que en el territorio del municipio presten el servicio. Es importante destacar que en el caso del Estado de México, dicho impuesto es aplicado a nivel municipal.
  3. Derechos. En materia de derechos, hacer una evaluación de la relación costo del servicio-tarifa de los servicios que el municipio presta. Determinar el estatus de la cartera de contribuyentes morosos y elaborar un programa para la recuperación de cartera vencida, y ser sometido para acuerdo de la Dependencia competente.
  4. Tarifas de agua potable. Revisar las formulas conforme a las cuales se determinan los derechos de agua (cuotas y tarifas), así como si la periodicidad de la actualización corresponde a los supuestos previstos en Ley. Esto con el fin de someter nuevas tarifas al acuerdo del órgano de gobierno del Organismo Operador.
  5. Cartera vencida del cobro de agua potable. Revisar la situación de la cartera de usuarios morosos del servicio de agua potable e implementar una estrategia de recuperación de la misma.
  6. Registro público de la propiedad. Implementar en La Paz el Plan Integral de Modernización de los Registros Públicos de la Propiedad y del Comercio, elaborado conjuntamente con la Sociedad Hipotecaria Federal.
  7. Catastro. En materia de catastro se recomienda que La Paz implemente las acciones del Diagnóstico elaboradas por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).
  8. Creación de una agencia autónoma de recaudación. Para el logro de lo anterior, buscar la forma de recurrir a la experiencia exitosa de las agencias de recaudación autónomas, altamente profesionalizadas, y con elevado nivel técnico y autonomía financiera.

Materia de Gasto:

  1. Contención del gasto corriente. Instrumentar un programa de contención del gasto que incluya:
    • “Congelamiento” de las plazas no ocupadas en todas las dependencias del municipio. Esta medida será extendida a los organismos paramunicipales.
    • Cancelación de las contrataciones bajo el régimen de honorarios en todas las dependencias y organismos paramunicipales.
    • Establecer un control estricto del combustible para vehículos de funcionarios.
    • Establecer un programa de reducción de uso de papel.
  2. Obtención de recursos. Conformar un portafolio de bienes inmuebles y terrenos no prioritarios, susceptibles de enajenarse, y destinar los recursos provenientes de la venta a un fideicomiso de inversión.
  3. Capacitación en asociaciones público privadas. Con apoyo del BID a través del Programa para el Impulso de Asociaciones Público-Privadas en Municipios Mexicanos (PIAPPEM) llevar a cabo un programa de capacitación de funcionarios del Municipio.
  4. Proyectos ejecutivos. Iniciar la elaboración de perfiles ejecutivos de los proyectos que se propone financiar con el nuevo crédito que se obtendría para avanzar más rápidamente en la ejecución de los proyectos.
  5. Capacitación en evaluación de proyectos. Iniciar un programa de capacitación de funcionarios para elaborar estudios costo-beneficio, e integrar una cartera de proyectos para los que se gestionen apoyos de los diversos programas del Gobierno Federal.

Gobierno Digital:
Siguiendo la experiencia del Banco Interamericano de Desarrollo con el Gobierno de Yucatán, emprender un proyecto de Gobierno Digital, transversal a la administración municipal, que incluya:

  • Integración de la Administración Financiera y Tributaria
  • Reingeniería de procesos (optimización)
  • Gestión de Trámites (simplificación, acceso, transparencia)
  • Servicios turísticos del Municipio
  • Sistema de Información geográfica
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